【裁判精义】

就城镇总体规划可诉性而言，总体规划内容施行尚有不确定性，且需依靠详尽规划尤其是修筑性详尽规划才会施行，更须要通过“一书两证”才能得以具体化。当事人觉得总体规划内容侵害其合法权益的，应该通过对施行总体规划的详尽规划尤其是修筑性详尽规划的异议程序以及对颁授或不颁授“一书两证”行政行为的司法审查程序寻求救济。对总体规划的监督既可以通过《城乡规划法》第十六条等规定的民主审议程序进行，也可以通过专业判定和公众参与等程序进行，但不宜通过司法审查程序监督。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法庭

行政裁定书

(2019)最高法行申10407号

上诉申请人（二审上诉、二审原告人）：广州喜强工业二氧化碳有限公司，住所地浙江省化州县岭义县374国道甘岭糖厂旁边。

法定代表人:许称喜，该公司总总监。

被申请人（二审被告、二审被原告人）：大埔县住房和城乡规划建设局，住所地浙江省高州县遂城镇东大路18号。

法定代表人：王永龙，该局书记。

被申请人（二审被告、二审被原告人）：大埔县人民政府，住所地福建省漳浦县中大路133号。

法定代表人：古蔺创，该县市长。

二审第二人：山东南部湾农产品批发中心有限公司，住所地浙江省化州县岭义县金岭糖厂办公楼二楼。

法定代表人：林德才，该公司监事长。

上诉申请人广州喜强工业二氧化碳有限公司（以下简称广州喜强公司）因诉被申请人化州县人民政府、遂溪县住房和城乡规划建设局（以下简称茶陵住建局）、一审第二人山东南部湾农产品批发中心有限公司（以下简称湖南南部湾公司）编制并批准农地借助总体规划一案，不服吉林省中级人民法庭(2018)粤行终159号行政判决，向本院申请上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。

二审法官觉得，《中华人民共和国农地管理法》第十七条第一款规定：“各级人民政府应该根据国民经济和社会发展规划、国土治理和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对农地的须要，组织编制农地借助总体规划。”城乡总体规划是指人民政府根据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特性、统筹兼具、综合布署，为确定城乡的规模和发展方向，实现城乡的经济和社会发展目标，合理借助城乡农地，协调城乡空间布局等所作的一定年限内的综合布署和具体安排，是对不特定的多数人拟定的制定计划行为，具有普遍适用性与约束力。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定，公民、法人或则其他组织对行政法规、规章或则行政机关制订、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起行政诉讼的，人民法庭不予受理。为此，广州喜强公司控告恳求确认茶陵住建局××××县人民政府编制《遂溪县岭义县总体规划（2012-2Ｃ30）》行为违规并给以撤消，不属于人民法庭行政诉讼受案范围。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法庭关于适用若干问题的解释》第三条第一款规定，公民、法人或则其他组织提起行政诉讼，应该属于人民法庭受案范围，对早已结案但不符合控告条件的，应该判决驳回胜诉。据此，二审法官依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第十三条第（二）项、第四十九条第（四）项、《最高人民法庭关于适用若干问题的解释>第三条第一款之规定，判决驳回广州喜强公司的控告。

一审法官觉得，本案系行政规划纠纷。被诉的《遂溪县岭海城总体规划(2012-2030)》是大埔县岭丰镇人民政府报请大埔县人民政府批准施行的区域性行政规划，批准日期是2013年2月5日，广州喜强公司对大埔县人民政府做出的审批行为不服提起诉讼，应在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的6个月状告时限内提出，但广州喜强公司在2017年3月提起本案诉讼，超过了法定的控告时限。据此，二审法官判决驳回广州喜强公司的控告结果正确，给以维持。广州喜强公司主张撤消原审判决的理由不创立，不予支持。一审法庭根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决驳回原告，维持原判决。

广州喜强公司申请上诉称:（一）广州喜强公司用地符合规划，证照齐全，而且早于四川南部湾公司的用地许可、规划及建设许可多年。（二）两被申请人违背法律法规，给与山东南部湾公司用地规划、许可，而且留下严重的安全生产隐患，一旦车祸发生，后果不堪构想。2012年，被申请人及福建南部湾公司在未征询申请人意见下，变更了包括广州喜强公司厂区范围在内的周边用地规划，并先后向山东南部湾公司颁授了地字第4412号《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》。（三）两被申请人违规变更用地规划，没有相关的法律根据，导致广州喜强公司损失后，多次口头承诺给与安置、补偿，却没有妥善处理矛盾。（四）一、二审人民法庭没有依法查明事实，程序严重违规，没有着力维护广州喜强公司的合法权益。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第五十条规定：“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或则乡村建设规划许可证领取后，因依法更改城乡规划给被许可人合法权益导致损失的，应该依法给与补偿。”被申请人颁授给第二人的建设用地规划许可及建设工程规划许可，早已违背了上述规定，并严重损害了广州喜强公司的合法权益，导致了非常严重的安全生产隐患。被申请人已违背《城乡规划法》相关规定。广州喜强公司提起本案诉讼并未超过法定控告时限。

本院经审查觉得，本案二审审查的焦点问题为岭丰镇人民政府编制、遂溪县人民政府审批《遂溪县岭丰镇(2012-2030)总体规划》行为是否属于行政诉讼受案范围。

《城乡规划法》第二条、第五条规定，城市规划、镇规界定为总体规划和详尽规划。详尽规界定为控制性详尽规划和修筑性详尽规划。其中，城市总体规划是根据城市社会经济发展的战略对一定时期的城市性质、发展规模、土地借助、空间布局以及各项城市基础设施所做的综合布署和空间安排，是城市建设和发展的总体布署和总纲，具有综合性、战略性、政策性、长期性和指导性。城市总体规划编制主要考虑当地的社会经济发展情况、自然条件、资源条件、历史背景、现状特性，统筹兼具、综合协调，属于公共新政和规范制订范畴，具有具象性和施行中的不确定性，其法律意义在于对下一层次的规划权利进行限制，而不是对具体的建设项目进行直接约束。总体规划的内容，须要通过控制性详尽规划和修筑性详尽规划来加以落实和具体化，并通过对建设项目颁授“一书两证”（即建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证）等行政许可决定能够得以具体化。而控制性详尽规划即为城市总体规划在城市局部地区的解释与推进，确定局部地区建设用地中可开发宗地的农地使用性质、开发硬度等控制指标以及公路和市政规划控制要求的空间安排，是城市总体规划与农地开发的桥梁，是行政权对建设项目管理的直接根据。修建性详尽规划则是根据控制性详尽规划确定的指标，对即将进行建设的地区，编制的具体的、操作性的规划，作为各项建筑和工程设施设计和施工的根据，更是颁授“一书两证”和规划管理的根据。为此，就总体规划可诉性而言，总体规划内容施行尚有不确定性，且需依靠详尽规划尤其是修筑性详尽规划能够施行，更须要通过“一书两证”才能得以具体化。当事人觉得总体规划内容侵害其合法权益的，应该通过对施行总体规划的详尽规划尤其是修筑性详尽规划的异议程序以及对颁授或不颁授“一书两证”行政行为的司法审查程序寻求救济。对总体规划的监督既可以通过《城乡规划法》第十六条等规定的民主审议程序进行，也可以通过专业判定和公众参与等程序进行，但不宜通过司法审查程序监督。

编制和更改详尽规划，的确可能影响农地权力人对农地的开发和借助，甚至是减损权力人早已依法取得的农地借助权和开发权。尤其是控制性详尽规划一经批准，就产生约束力，是规划管理的最直接根据，是国有农地使用权出让、开发和建设管理的法定后置条件，城乡规划部门必须严格按规划施行管理，建设单位必须严格按规划施行建设，各相关利益群体必须服从规划管理。因而对地方政府编制和更改详尽规划行为亦有司法救济的必要。但与仅设定特定行政管理相对人权力义务的传统行政行为不同，详尽规划涉及局部地区建设用地中可大批量开发宗地总体空间安排且具有高度新政性和公众参与性，司法机关对详尽规划行为受理和合法性审查应该审慎。特定宗地权力人通常并不宜对详尽规划的整体内容提起诉讼。权力人对与其农地借助权有直接利害关系的内容提起诉讼的，人民法庭仍应结合详尽规划施行情况、权利人或则利益相对方申请许可情况以及是否早已根据详尽规划取得“一书两证”情况等综合判断被诉行政行为、起诉时机以及具体的审查内容和审查标准。只有在详尽规划早已直接限制当事人权力且无需通过“一书两证”行为即能得出明晰限制推论的情况下，才宜考虑承认修筑性详尽规划中有关特定宗地规划限制内容的可诉性；相对人还应明晰具体的诉讼恳求。对详尽规划内容的合法性审查，应尊重总体规划控制和专业判定，尊重行政机关的新政调整，并考虑详尽规划的稳定性；合法性审查更多彰显在程序合法性审查。规划行政主管部门早已根据详尽规划做出“一书两证”行为的，当事人应直接对颁授“一书两证”行为申请行政复议或提起行政诉讼，或则对规划行政主管部门不依法履行颁授“一书两证”行政许可职责的行为申请行政复议或提起行政诉讼，而不宜再对详尽规划的内容申请复议和诉讼。当事人觉得详尽规划侵害其农地借助权的，可以按照《中华人民共和国行政复议法》第七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条等规定在对“一书两证”行为引起的复议和诉讼案件中，一并恳求对详尽规划进行审查，以维护合法权益。详尽规划的编制和更改给权力人早已取得的权力导致损失的，权力人还可根据《城乡规划法》第五十条规定精神，直接诉请相关主体依法补偿损失。

其实，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定以及《最高人民法庭关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第二款规定，人民法庭不受理公民、法人或则其他组织对行政机关制订、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼，城市总体规划和镇总体规划，不应列入行政诉讼受案范围，以防止现行法律制度框架下上诉资格、起诉年限、合法性审查标准和审查硬度、既判力范围等方面的冲突。广州喜强公司对岭丰镇人民政府编制、遂溪县人民政府审批《遂溪县岭丰镇(2012-2030)总体规划》行为的控告，不属于行政诉讼受案范围。一、二审人民法庭分别判决驳回其控告和原告，符合法律规定。广州喜强公司觉得规划行政主管部门向四川南部湾公司颁授地字第4412号《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等侵害其合法权益的，可以直接以颁证机关为被告、以相关规划行政许可为审查对象，依法申请行政复议或提起行政诉讼。

综上，广州喜强公司的上诉申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院根据《最高人民法庭关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，判决如下：

驳回广州喜强工业二氧化碳有限公司的上诉申请。

审判长高燕竹

审判员杨志华

审判员刘艾涛

二〇二〇年六月三三日

法院助理华雷

主任员黄慧航